【本刊特稿】褚松燕｜基层治理中的群团组织：组织社会的嵌入型桥接
【编者按】
党的二十大报告从推进国家安全体系和能力现代化的战略高度，对完善社会治理体系作出新的部署，要求“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”
本期特邀北京大学燕继荣教授、中共中央党校褚松燕教授、上海交通大学徐家良教授围绕社会治理现代化主题进行深度解读。燕继荣教授基于需求-回应框架的社会稳定性分析模型解释了中国社会长期稳定何以可能。褚松燕教授认为群团组织以嵌入型桥接来组织社会，由此增强国家治理体系的结构韧性和社会稳定发展的活性。徐家良教授提出五社联动驱动社会建设的运行模式为当前党、政府、社会等主体复杂交织的社会建设格局提供了一种新思路。
摘要：组织动员广大人民群众坚定不移跟党走，是群团改革的重要内容，而基层治理是检验和落实群团改革的基本场域。群团组织在近八年的改革中显化了其基层治理主体的存在，以社会服务和社区融入激活基层既有公共空间，以资源下沉和要素嵌入织密与群众自治组织和社会组织的联系，以扁平化和共享化互联网思维撑开基层治理思想引领节点，增强了基层治理的韧性和开放性协同。虽然群团组织在基层治理中呈现出观念上“机关化”倾向、行为上缺少全系统战略规划、能力上缺少专业化和常态化群众工作素养等路径依赖的改革惰性，但既有实践展示了群团组织以嵌入型桥接来组织社会的理论价值，即群团在把自身牢固嵌入社会的过程中创新社会资本增强机制，探索实现其双重属性的动态均衡区间，正变革为有效组织社会的能动性能促性活力组织，由此增强国家治理体系的结构韧性和社会稳定发展的活性。
关键词：基层治理；群团；组织社会；嵌入；桥接
群团是国家治理体系的重要子系统，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性力量。2015年1月，中共中央印发了《关于加强和改进党的群团工作的意见》，指出“群团事业是党的事业的重要组成部分，党的群团工作是党治国理政的一项经常性、基础性工作，是党组织动员广大人民群众为完成党的中心任务而奋斗的法宝”。同年7月，党中央召开了党的群团工作会议，习近平总书记明确指出，党的群团工作是党的一大创举，也是我们党的一大优势，“新形势下，党的群团工作只能加强、不能削弱，只能改进提高、不能停滞不前”。自此，以增强政治性、先进性、群众性为方向的群团改革全面展开。群团组织深入基层、深入群众，在基层治理中，通过让群众当主角的工作和活动，组织动员广大人民群众坚定不移跟党走，就成为群团改革的重要内容。群团改革已有八年，群团组织在基层治理中发挥了什么作用？如何发挥作用的？发挥作用的效果如何？本文基于笔者2018—2021年对上海、重庆、河南、河北、福建、湖南、广东等地的群团改革实践考察和深度访谈，尝试对此问题进行理论性回答。
一、问题的提出：群团组织功能的制度界定和预期
群团组织的功能，是与群团组织的形成历史和党对群团组织的定位紧密联系在一起的。从形成历史看，群团组织伴随着党的成长历程产生、发展和壮大，这种紧密关系使群团组织成为党组织依赖和延伸的社会结构基础。因此，在党组织为核心、群团组织为辐射的社会结构建构下，旧中国基于宗族的皇权-绅权社会动员结构迅速瓦解，群团组织因其对社会的组织和动员能力对新中国的诞生做出了巨大贡献，有力地支撑了新中国的人民民主政权，其作用之显著，不仅使党在革命、建设和改革各个历史时期高度重视“群团组织特殊优势”，也使中华人民共和国建国初期的国外学者将群团组织看作与中国共产党、政府和军队相并列的新中国政权的四大支柱之一。1989年12月，中共中央《关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》明确指出：“工会、共青团、妇联是党领导的工人阶级、先进青年、各族各界妇女的群众组织，是党联系群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱。”正因为群团组织与党在历史上形成的紧密关系，我国23家群团组织都在章程中将自己列为党联系特定群众的桥梁和纽带。毫无疑问，“桥梁和纽带”作用的持续发挥，使群团成为“党执政的坚实依靠力量、强大支持力量、深厚社会基础”。这既是党对历史上群团组织功能的肯定，也是对现实中群团组织功能的制度性界定。
从党的全国代表大会和中央委员会的重要文件来看，自改革开放以来，党中央在认真总结历史经验的基础上，加强和改进对工青妇等群团组织的领导，群团组织“桥梁和纽带”功能的制度性预期主要集中在三个维度上。一是加强党的建设和党的领导维度。1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》在党的建设部分指出，“保证工会、共青团、妇联、科协、文联等群众组织主动负责地进行工作”。此后，党的十二大、十四大都把群团组织作为加强党的建设和改善党的领导的内容，强调群团应加强和密切党同群众的联系。党的十六大虽然在“政治建设和政治体制改革”和“加强和改进党的建设”两个部分均对群团作用提出了要求，但也都侧重于加强党的建设和党的领导，即“改革和完善党的领导方式和执政方式”、增强党的阶级基础和扩大党的群众基础。党的十八大报告在“党的建设”部分申明，“支持工会、共青团、妇联等人民团体充分发挥桥梁纽带作用，更好反映群众呼声，维护群众合法权益”。党的十九大则直接把群团组织列入党的建设部分来强调，要求“增强群众工作本领，创新群众工作体制机制和方式方法，推动工会、共青团、妇联等群团组织增强政治性、先进性、群众性，发挥联系群众的桥梁纽带作用，组织动员广大人民群众坚定不移跟党走”。二是社会主义民主政治维度。党的十三大报告在“完善社会主义民主政治的若干制度”部分要求群团“改革组织制度，转变活动方式，积极参与社会协商对话、民主管理和民主监督，把工作重点放在基层，克服‘官’气和行政化倾向，赢得群众特别是基层群众的信任”。此后，党的十五大、十七大报告都将群团组织列入“民主政治”部分予以强调，党的二十大报告将“深化工会、共青团、妇联等群团组织改革和建设，有效发挥桥梁纽带作用”作为“加强人民当家作主制度保障”的重要内容，列入“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”部分。三是近年来新增的社会治理维度。2015年《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》对群团组织的功能定位做了全面概括和梳理，指出“群团组织是创新社会治理和维护社会和谐稳定的重要力量”，党的十九届四中全会要求“发挥群团组织、社会组织作用”，夯实基层社会治理基础。党的十九届五中全会强调“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用”以加强和创新社会治理。随后，2021年3月，十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将群团组织纳入构建基层社会治理新格局中，指出要“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径，全面激发基层社会治理活力”。
由此可见，改革开放特别是新时代以来，党高度重视群团组织作用的发挥，无论是在党的重要文件中从党的建设、政治建设和社会建设三大维度对群团组织特别是人民团体的功能定位进行强调和重申，还是在两个专门文件中对群团改革所做的全面部署，都确认了群团组织兼具政治和社会双重属性，也明确了基层治理是群团组织在党和人民群众之间发挥桥梁纽带有机连接作用的基本场域。当然，这也是由基层治理是国家治理体系中的基础结构决定的。也就是说，群团组织在基层治理中才能通过发挥紧跟中国共产党的先进性来打通其政治属性和社会属性，把人民群众紧密团结在党的周围。换言之，群团组织改革的成效放在基层治理场域中才能得到真正的检验和落实。
那么，何为“基层”？笔者认为，基层既包括政权的基层单元，也包括国家-社会界分中位于社会部分的村庄、社区，既是物理场域，也是人们行为的关系场域。在这个国家与社会紧密粘合的基层场域中，不同的行为体相互作用而形成基层治理。有学者认为，基层治理中的参与主体遵循特定的制度规则和程序，以合作、协商的方式持续地推进公共利益。基层治理的“社会性”更加凸显，不仅体现在各地在基层治理结构上探索政府条块之间基于职责聚合的协同性、行政资源下沉与群众自治的有机嵌套性，而且体现在党建引领、群团作用的发挥方面。如杨国先分析了四川省以大群团工作格局和门店式服务平台协同社会力量参与社会治理，王晓杰认为共青团组织通过与党委政府、社会组织和青年群体的竞合式链接在社会治理领域发挥作用，形成了社会协同治理生态，任大鹏等以四川青神县的探索为例，认为妇联组织通过发挥党建引领作用、打造资源整合平台、培育孵化自组织、倡导人文价值关怀等路径能够有效参与社会治理，朱志惠等基于深圳工联会的经验，认为基层工会以工会内部上下贯通协同机制构建社会治理创新共同体的内核，以内外联动资源共享机制，带动政府、企业、社会组织等多元主体合作，构成社会治理创新共同体的外核。由于大多以某地或某群团组织为例分析群团组织参与社会治理的情况并总结经验，既有文献主要分析的就是群团组织在基层治理中的改革和行动。虽然既有研究还缺少对群团在基层治理中“桥梁纽带”作用即有机联系基层治理中各主体作用的深度分析，但也以群团促进基层治理合力形成的实践反映了基层治理的公共性和共治性。在这种情况下，考察群团这一基层治理结构中的已在主体如何编织基层治理的社会之维，就具有揭开基层治理组织性的重要意义。
群团组织不同于党政机关，不同于国有企业，不同于事业单位，不同于社会组织，更不同于一些发达国家中以政治游说为目的的伞状组织（umbrella organization）或以协助政策执行和服务供给的“准自治非政府组织”（quasi-autonomous non-governmental organization），而是“我们党的一大创举，也是我们党的一大优势”。群团组织依章程规定在基层治理中发挥作用，就是立足扎实的基层组织，在基层治理的场域中把政治性、先进性和群众性有机统一起来，发挥其桥梁纽带的团结作用。对于基层政权来说，群团组织的作用更多地是以其群众性协助推行政令、供给服务和化解矛盾与风险。由此，本文要回答的问题就是：群团组织在基层治理中发挥的作用及行为表现是否符合制度期许？其行为过程及其后果又如何在理论层面予以解释？
二、群团组织改革在基层治理中事实：显化的主体作用与路径依赖惰性
群团改革至今已经有八年多，各地群团进行了重新界定联系群众和服务对象、调整组织结构、资源下沉基层、拓展业务方式、丰富服务内容等实践，以增强群团组织政治性、先进性和群众性。从作为群团改革试点地区的上海和重庆的实践看，因涉及全地域群团改革，一方面，群团从市本级到街道乡镇基层，都采取了“小机关强基层全覆盖”和“专挂兼结合”等组织结构性改革措施，以实现人员力量下沉与领域覆盖；另一方面，资金、项目等资源向基层下沉，探索更加符合时代和贴近群众需求的社会化网络化工作方式。其他非群团改革试点地区也随着试点改革群团如工青妇、科协等改革方案分批次公布而在各群团“条”上展开，“专挂兼结合”和资源下沉也逐渐成为常态。从总体上看，群团改革使群团组织在各地的基层治理中逐渐活跃起来。
（一）存量改革与增量创新：群团组织的基层治理主体作用显化
无论是上海、重庆作为全域群团改革试点地区，还是其他非群团改革试点地区，群团改革在实践中都包括两个方面，即以既有人员和资源下移充实基层为主的存量改革，以及以横向拓展群团的组织方式以撬动社会资源为主的增量创新。其中，存量改革即资源下沉。上海、重庆的资源下沉体现在群团组织机关人员编制的“减上补下”和项目、经费全面下沉基层。例如上海市总工会、团市委、市妇联机关分别将精简的40%、30%和30%人员编制下沉到区县和街道，努力改变群团“头重脚轻”的倒金字塔系统结构，同时，街镇层面普遍增配专职社区工作者；相应地，群团经费也向街道乡镇倾斜，例如上海市虹口区从2018年开始，每年财政列支100万元给妇联专门用于群团购买项目经费，并按照每个社区1万元的标准给街道配备群团专门活动经费。重庆市科协整合安排1000万元资金支持市级科技社团和区县科协工作。相较而言，非改革试点地区的群团组织的存量改革效果因地域而存在较大差异性，虽然从总体上看，资源下沉并不明显，但群团改革的大势和群团系统内的改革要求，使各群团组织盘点使用既有的基层资源，如不少地方的工会系统将之前用作场地出租的工人文化宫收回并辟为群众活动场所。增量改革既体现在群团组织结构调整上，也体现在功能实现方式的创新上。组织结构调整主要是各层级群团组织领导班子实行“专挂兼”和扩大一线基层代表比例。例如，上海市总工会领导班子结构为“1+4+1+2”，设主席1人（由市人大常委会副主任兼任）、专职副主席4人、挂职副主席1人、兼职副主席2人；重庆市市总工会机关领导班子设主席1名由市领导兼任，专职副主席4名，驻会挂职副主席2名、不驻会兼职副主席4名。重庆市五届科协来自一线科技工作者在代表大会、全委会委员、常委会委员中的比例分别由70%、61%、73%提高到80%、70%、75%，共青团上海市第十五次代表大会代表、委员、常委来自一线基层的比例分别达到80%、50%和30%。笔者所调研的非改革试点地区的群团组织也大都采取了提高一线基层代表比例和“专挂兼”方式来优化治理结构。在调结构的同时，各地群团改革都加强了基层组织建设，例如中国科协加大了在企业和高校建基层组织的力度；上海、重庆、广东等地在非公领域加强了工会基层组织建设，有企业100家以上、职工5000人以上的乡镇街道和产业集聚区都设立了总工会。在功能实现方式上，群团组织的增量改革主要有两种：一是把一线基层代表和挂职兼职干部“用足”，用中部某区县妇联主席的话说，兼职副主席和基层执委都把妇联身份当作对其社会地位的肯定，“有荣誉感归属感，更加靠近组织”，能积极发挥作用，明显缓解了基层妇联资源贫乏的局面。二是通过购买服务和志愿服务等项目方式延长服务手臂，如上海市虹口区在街道层面统筹群团服务项目在社区的落地，在调研居民需求基础上，对接社会组织在社区层面提供相应服务；非改革试点地区的群团组织也利用提高一线基层代表比例的契机加强村（居）志愿服务队建设，在扩大基层队伍的同时更为灵活地开展工作。这两种增量改革方式使群团组织不再仅局限于人员编制和财政资金约束，将组织触角切实向社会基层延伸，撬动社会资源，以多样化服务项目拓展存在感和影响力，在客观上增加了基层治理的社会活跃度。因此，如果说存量改革作为群团改革的规定动作，使群团组织将资源和工作重心下沉到基层以打牢社会基础，那么，增量改革作为群团改革的自选动作，就是群团组织拓展组织网络以增强组织活性的探索，二者结合的目的是实现增强群团组织政治性、先进性和群众性的改革目标。从客观上看，这些改革使群团组织在基层治理中的主体作用得以显化。
一是以社会服务和社区融入激活基层既有公共空间。群团组织的改革使人员和资源均向区县、街道乡镇聚集，在一定程度上改变了基层群团组织活动缺人缺钱的现实，从而使群团组织有能力在基层治理中整合党政和社会资源，激活既有社区空间。例如，上海的市民驿站在向社区居民提供的各种服务中，均有群团组织以购买服务或志愿服务方式参与其中，实现了对社会资源的撬动，既使居民需求得到了近距离满足，又激活了既有社区空间的公共性使用；由重庆市文明办、团市委、市财政局、市教委、市妇联、市科协等22家市级部门成立的重庆市青少年校外教育工作联席会议（简称“市校外联”）办公室设在团市委，是各区县青少年宫校外教育公益活动常态化的场所，且于2018年4月把校外教育触角延伸到街道、乡镇，以社区微型少年宫打通校外教育“最后一公里”，实现对青少年的政治引领和价值引领。上海宝山区团委动员6200名团员在社区亮明身份做志愿者，积极加入业委会、在解决诸如公共场地老人跳广场舞与幼儿玩耍等问题的过程中，加深了邻里间的了解、理解，既缓解了社区居委会、业委会、物业公司三驾马车矛盾，也通过社区居民和团员的身份叠加实现了邻里和谐。
因此，群团改革首先使群团探索出扎根基层的有效途径，一方面扰动了基层城乡社区中多种主体之间的既有格局，凸显了群团组织的存在，另一方面增强了市民驿站、党群服务站、工人文化宫、科技馆、青少年宫等既有实体空间促进居民交往的公共性，使群团组织与其他基层治理主体合力再造地方公共生活成为现实。不仅如此，群团改革还增强了党建带群建和群团之间合作的力度，并拓展出新的实体公共空间。例如上海市团委与静安区白领驿家两新组织促进中心合作，运用做楼宇党建的良好基础和工作优势，坚持需求导向，打造出符合青年人需求的公共空间，探索出在社会领域广泛凝聚青年群体的新方法，将“原子化”的白领有效地“再组织化”。重庆的群团改革重视群团组织之间的联合行动，例如重庆市总工会、团市委和市妇联联合印发《关于推进四个联手工作的意见》，联手打造维护职工、青少年和妇女儿童权益的法律援助等品牌活动，开展如八月工匠杯的青年职业技能大赛等专项活动。群团之间的联合行动在突出各群团基本职责、坚守主阵地的基础上，创新协调机制，联合各方面的资源打通多样化的公共空间，为基层治理带来了活力。
二是以资源下沉和要素嵌入织密与群众自治组织和社会组织的联系。群团改革使群团组织更加重视基层，基层一线代表比例的增加不仅使群团组织治理重心下移，而且使群团与村委会、居委会的关系更加密切；资源配置向基层的倾斜，使群团与相关社会组织围绕居民需求形成了经常性互动，进一步拓展了基层社会横向组织的强度，从人员和专业服务上增强了基层区县群团满足群众需求的能力。例如广东省S市F区常住人口约156万人，实际管理人口约220万人，而区妇联编制只有7人，F区某街道妇联主席直接表示：“需要社会组织的参与，他们创新和实践经验比我们多，家暴和妇儿工作和上面交办的任务我们可以做。”群团组织以体制、经费优势与社会组织的人员和专业优势结合，围绕群众需求形成联动机制，已经成为群团组织服务基层群众的重要选项。这种项目制做法在科协系统中的运用还加强了各地科技社团承接政府转移职能与提升科技服务能力的良性互动。将群团要素嵌入群众自治组织当中，则是群团体制性优势在基层治理中的体现。工青妇、科协、计划生育协会等群团在改革中，都努力通过体制和政策工具将自身嵌入到乡镇街道和城乡社区当中。尽管在大部分乡镇街道和城乡社区中，最终承担相关群团工作的是同一个综合岗位，但群团要素的嵌入本身就意味着群团工作在基层的落实，在客观上也使群团在基层治理中的主体地位不至于被忽略。例如，河南省R市B区妇联2017年推进“会改联”时适逢城乡社区居委会换届，一些驻区单位的女性负责人进入社区妇联，女性进“两委”和社区妇联得以同步加强，增强了妇联的基层资源整合能力，该区某乡妇联主席表示：“便于开展工作，乡里一呼，各村妇联主席就响应。”
购买社会组织服务和组织志愿服务，使群团与社会组织形成了群众需求导向的横向连接，甚至在一定程度上催生了社区服务类社会组织的发展，进而丰富了社会的横向自组织。同时，工青妇等群团组织在扩大基层组织覆盖面以夯实群众性的改革驱动下，凭借既有体制优势将群团要素嵌入到村（居）委会当中，又在基层政权和群众自治组织之间强化了结构性连接，使群团组织更加紧密配合党和政府政策，增强了回应群众需求的活性。因此，资源下沉和要素嵌入使群团结构上的群众性得到呈现，织密了群团与群众自治组织和社会组织的联系，刺激了社会横向自组织的进一步活跃，增强了基层治理结构的韧性。
三是以扁平化和共享化互联网思维撑开基层治理思想引领节点。中央党的群团工作会议召开时，我国网民数量已超过６.68亿，其中，10-60岁年龄段网民占95.7%，这意味着群团组织应覆盖人群互联网普及率相当高，也意味着群团组织必须学网、懂网，善于运用互联网开展工作。全国总工会、团中央、全国妇联、中国科协等群团均在群团改革中努力打造数字群团，在运用微信等方式打造扁平化工作群的同时，融入互联网传播和社交特性以吸引群众的注意力，以语言和服务促进所联系群众的身份认同。上海市某国有企业团委书记说：“互联网把声音放大。大部分人就是刷屏，团口需要在互联网新媒体上大发展，把团自身变成一个大号，用10%体制内团建撬动90%体制外的青年人。”目前，广东团省委、上海团市委、重庆团市委的微信公众号影响力比较大，如上海团市委成立了青春上海媒体中心，通过微信公众号“青春上海”打造电子团员证组织覆盖，还通过微博和澎湃、今日头条、网易、B站、抖音等平台账号以青年喜闻乐见、乐于接受的形式发声，整合粉丝黏性；重庆团市委成立了社会化运作的青少年新媒体中心，整合优化400余家团属新媒体平台，打造重庆团属新媒体矩阵，原创推出重庆共青团IP形象小火锅与小红梅，加强“品牌化”推广，线上线下活动相结合，在趣味活动中增强思想共享性，提升青少年思想引领吸引力。
尽管各群团在宣传推广微信公众号等还面临着大数据分析和用户细分等方面的挑战，但从总体上看，各地群团改革的数字行动相较于线下行动，呈现出服务边界模糊化、参与行为开放化、行动场景化体验化的特点，其客观结果是在无边界的互联网上开辟出一个个交往、交流、交友的数字思想节点，在当前各种“养成系”、商业性群体区隔交织的互联网空间中以公益方式努力增强群团的社会属性，在一定程度上黏合了党政部门和社会各方力量，使基层治理本身在社会自有的开放性基础上汇集起基于社会交往需求的协同力量。
（二）舒适路径依赖中的改革惰性
虽然八年多的改革使群团的群众性得到明显增强，在各地的基层治理中显化了主体地位，但是，群团在基层治理中作用的发挥，仍呈现出路径依赖带来的改革惰性，这一方面是群团体制性结构特点的体现，另一方面是群团对新时代基层社会多样化、分层化需求被动式反应的体现。
一是在观念上仍然有“机关化”倾向。群团组织都对应一定的行政级别，其机构编制需要由机构编制管理机关核定，群团人员均纳入行政编制或参公管理事业编制，经费纳入一级财政。因此，各级群团组织中不少工作人员都强调自身的机关编制属性。换言之，群团组织的人财物是得到充分保障的，尤其是人员编制保障使得一些群团组织工作人员在以增强政治性、先进性、群众性为目的的改革意图把握上，把与党政机关相同的运转方式视为群团组织工作方式规范化的表现。购买服务确实使群团加强了与社会组织和群众自治组织的交往，但并不是群团组织“接地气”的首创，在一定程度上使群团更愿意作为发包方以项目形式完成工作，而尚未探索出与时代和社会发展相适应的不同于党政机关、不同于企事业单位、不同于社会组织的群团特有工作方式。从这个意义上说，观念上的“机关化”倾向显示了群团改革的路径依赖，在一定程度上制约了群团在基层治理中作用的有效发挥，以至于一些群团组织都希望能够真正通过社会化运作来有效发挥作用。如中部一城区妇联主席直言：“不要按照机关来管理，放开让我们社会化运作。只改工作方式不改体制，摆脱不了机关化。”
二是在行为上缺少全系统发展战略规划。各群团有着“纵向到底、横向到边”的系统体系，群团改革的目的是通过去除“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”，增强“政治性、先进性、群众性”来组织动员广大人民群众坚定不移跟党走。资源下沉的改革实际上要求群团在条线上不同层级之间在工作内容上各有侧重，但长期的行为路径依赖使得各群团熟练于发文、开会，普遍缺少立足长远与着眼当下相结合的基于分层分工的全系统发展战略规划，因此，尽管各群团都加强了改革力度，但不少是以行政指令的方式对下一级群团提出硬性任务，例如规定区县和乡镇街道群团发展基层组织的年度硬性指标，S市一街道总工会主席直言：“上级总工会的一些目标还是需要现实一些。不反对下任务，但不能下死任务，那样的话我只能糊弄你。”这种偏行政化的行为路径依赖说明，群团组织还缺少对群团独特工作特点和工作规律的研究，缺少内部不同层级之间事权分工基础上的行为侧重点布局，由此形成群团系统内自上而下行政指令与基层群团走家串户行为匮乏的“结合”，造成群团组织如某基层干部所言，“俯不下身子，抬不起头”，即行为上难以匹配群团组织作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带的价值追求。
三是在能力上缺少专业化和常态化群众工作素养。群众工作能力是国家治理能力的重要组成部分，也是群团政治性、先进性、群众性是否能够增强以及增强程度的综合反映。“群众性是群团组织的根本特点”，基层治理既是群团组织立足职责定位紧密联系群众的重心所在，也是检验群团组织群众工作能力的基本场域。但群团改革近八年以来，各群团组织也暴露出调查研究、专业服务、政策整合、人力资源延伸、学习创新等方面能力的不足。例如，调查研究能力不足使得群团组织购买服务的内容与群众需求之间存在较大差距，不仅导致资金“交学费”，而且难以建立群众需求动态数据库。再如，近年来，随着生活水平的提升，群众权益维护和精神慰藉需求增多，而群团组织的专业服务却力不从心，“自己是外行，说不到点子上”。群众工作能力不足，使群团组织更加依赖以往所熟悉的工作方式，反而客观上强化了“机关化”观念和行为。陷入路径依赖舒适区的群团组织，在基层治理中，还未能成为无可替代的功能性主体。换言之，尽管群团组织已经处于基层治理场域，但还未能牢固嵌入基层治理网络来有效发挥桥梁纽带作用。
三、群团对社会的组织：嵌入型桥接
党对群团组织的功能定位始终是明确的，即“党和政府联系人民群众的桥梁和纽带”，其功能目标是“组织动员广大人民群众坚定不移跟党走”，因此，群团改革的关键是使群团组织的桥梁纽带作用有效发挥出来。近八年的群团改革，在一定程度上就是要求群团组织在基层治理中加固作为桥梁在人民群众一端的嵌入过程，以此来使群团解决脱离群众的问题，进而把社会有效组织起来，达到社会有机整合的目的。实践中，编制下沉和基层组织的拓展均是群团组织在组织端牢固嵌入基层社会以扩大对社会的横向连接，各种资源的下沉和在城乡社区服务的拓展均是群团组织在功能端增强面向党和政府与面向基层社会的信息桥接，即增强基层政权和基层社会之间的纵向连接，由此形成纵横交织的社会合作结构，由此来支撑基层治理的政治韧性。换言之，对基层社会的组织嵌入重在发挥群团横向组织社会的功能，双向信息桥接重在发挥群团在政权体系中纵向组织社会的功能。
由此，八年多群团改革在基层治理场域中的实践在理论层面回答的问题，首先就是：对社会的组织是国家治理的基础，在现代社会中，群团如何通过对社会的组织来增强国家治理体系的治理效能？治理效能一方面依赖于治理体系的整合性，而治理体系的整合性又以社会的组织化为结构基础；另一方面，治理效能又依赖于组织化社会的有效合作来作为行为基础。换言之，治理效能以社会的组织为结构前提，以有效合作为行为前提。群团在基层治理中的嵌入型桥接通过创新社会资本增强机制来增强国家治理体系的治理效能。
（一）社会资本增强机制的创新
既有文献往往把政党、政府和社会组织作为国家对社会进行组织的三大主体，政党以意识形态、公共政策、社会服务和基础设施等政治关联方式产生的认同来组织社会，政府以权力和制度组织社会，社会以人际交往和结社进行自组织。其中，社会自组织尤其被视为增进社会资本、促进社会合作的基础机制，以至于帕特南直言“社会资本是指社会组织的特征”。
社会资本具有公共物品的属性，需要相对的封闭性、社会结构的稳定性和共有价值观念来保持，但社会资本的价值也会随时间的推移而逐渐降低，因此，诸如信任、规范和网络等在内的社会资本需要不断更新来维持。社会资本这种“使用增加了供给，搁置不用则会减少供给”的特性要求社会资本不断通过横向社会关系的固定交流来维持和增强。换言之，基层治理的稳定和活力既需要基层社会的各行为主体形成互动交往的横向连接，又需要基于权力纵向连接的基层政权与基层社会横向连接相互增强，以此促进基层治理效能在社会的立体化组织基础上得以提升。既然基层治理效能的提升需要以社会资本的增强为基础，那么，在党的群团改革意见纵向推动下，群团组织扩大其基层组织的覆盖面和资源下沉等改革，就不仅将群团组织“纵向到底、横向到边”的结构向基层社会深入嵌入，而且使群团组织在基层社会拓展横向社会关系网络，并通过横向社会交往加强对基层社会需求的信息提取和面向基层社会的服务供给，在一定程度上形成了社会资本的增强机制。换言之，党的群团改革以纵向权力逻辑推动了群团在基层社会横向联系的加强，既超越了社会资本更多通过社会横向自组织来维持和增强的逻辑，也说明纵向的权力运行逻辑诱致下的体制结构性改革能够推动和强化社会的横向平等互惠逻辑，通过群团组织所联系群众的“身份”交叉、重叠所带来的“开放性”相对封闭，增强了群团组织之间基于群众各种“身份”认同的再组织，形成了社会资本跨越基层社会自组织的相互增强，并推动形成党组织—政府组织—群团组织—社会自组织绞合起来的复合内化机制，进一步凸显基层治理中人的本质在现实性上作为“一切社会关系的总和”的主体价值。由此，群团组织在基层治理中就将其政治性所体现的“垂直”权力逻辑转化为反映其群众性的社会“横向”连接逻辑，在党组织的领导下，使基层治理中多主体行动的整合有了党组织、群团组织、社会组织立体交织起来的治理结构网络。不仅如此，基层治理中治理网络的立体化在增进基层社会资本的同时，也增强了群团所联系群众的集体行动能力，而群团组织作为党领导的群众组织，又能够使具有不同“身份”认同的群众在群团组织的交叉服务中，为了社会共同利益和公共利益而合作，既增强了群团组织的先进性，又通过群众自愿活动和群团有组织服务活动的结合形成多层次复合型社会合作，为克服集体行动困境提供了可能，反过来又促进社会资本的增强和积累。
（二）群团组织双重属性的动态均衡
群团组织兼具政治属性和社会属性，政治属性即嵌入党政体制使其具有当然的公共权力支持，社会属性即嵌入社会结构使其具有社会自组织结构支撑，在此基础上，群团组织的桥梁纽带功能得以成立。但桥接功能是否发挥以及发挥的效果如何，则取决于且反映着群团组织政治属性与社会属性之间的均衡性。
改革开放以来，群团改革已经于1993年和2000年进行了两轮机构改革，但未能使群团组织在社会主义市场经济带来的社会领域巨大变化中发挥应有的体制-社会桥接作用。2015年启动的群团改革则是党从长期执政和长治久安角度对群团组织从组织结构到功能发挥提出的系统性改革，旨在使群团组织在国家治理体系中发挥能动作用，尤其是利用其政治性和社会性双重主体优势来连接和组织社会，形成基层治理主体力量和资源的整合，进一步夯实党带领人民治国理政的社会基础。因此，群团组织在基层治理中无论是拓展基层组织还是拓展服务内涵，都是着重以增强群众性来拓展社会认同基础和巩固利益整合基础，以实现对基层社会的牢固嵌入，进而改变以往过于向政治属性倾斜而造成的群团“体制嵌入性功能失衡”，实现党政体制-社会双向嵌入基础上的政治-社会功能动态均衡，即达成群团组织作为桥梁连接党政体制-社会的政治属性与社会属性均衡，群团组织的先进性也就自然得到实现和加强。于是，我们要回答的第二个问题就是：群团组织的政治性渗透与群众性延展之间如何实现无缝隙机制性搭扣来达成群团组织政治属性与社会属性的均衡？
在实践中，无论是各群团组织内部的结构再造，还是以发展基层组织对地方公共生活的再组织，都是群团通过对基层治理的参与来实现对社会的再适应，并在对社会再适应的同时，克服体制路径依赖舒适区，彻底改变“搁置不用”而脱离群众造成的社会资本供给不足局面。需要注意的是，群团组织在打造牢固嵌入基层社会的地基以稳固党政体制-社会桥接通道的过程中，需要实现的政治属性与社会属性均衡并非是一个均衡点，而是一个均衡区间。换言之，一定的均衡区间意味着群团组织真正拓宽了桥接党和政府与人民群众信息畅通的干道容量，也意味着群团组织在政治属性和社会属性的展现上依据具体情况而做出成熟的选择，以促进党和政府公共利益意图的达成与具体群众群体共同利益的协同之间形成良性循环，更意味着群团组织作为党和政府与人民群众之间有机联系的柔性纽带，以其政治属性和社会属性之间的合理摆动区间支撑起基层治理的社会结构韧性。因此，群团组织的政治性渗透与群众性延展之间的无缝衔接机制实则是社会结构动态调整中促进社会关系融合的机制，是我国超大规模社会的组织机制的组成部分，体现在群团组织本身成为所联系群众的公共空间，以此培养其所联系群众之间的合作习惯，也体现在技术变革重组社会联系方式以及社会自组织形式多样化的当下，通过项目化服务和网络化沟通形成密集的社会立体化组织网络，以此增进利益表达、利益集结和利益整合，在空间交往和利益协同中培养公共精神，形成对群团组织桥梁功能的养护，进而养护基层治理的立体组织化社会基础。
综上，群团组织作为基层治理中一种起社会组织化作用的主体，其既有的改革探索呈现出群团组织在新时代扮演基层社会的立体组织者的努力，也反映出群团改革是新时代党以组织改革促进国家治理体系功能优化的一系列动态调整的组成部分，是党在执政基础再认识过程中对社会利益和社会结构变化的有力回应，是群团组织以嵌入型桥接推动利益提取、利益聚合组织化渠道和机制的再造来呼应党的全面领导下的长治久安。因此，以增强政治性、先进性和群众性为目的的群团改革是一个长期的过程，必然使群团在基层治理中扎根基层，将自身牢固嵌入社会结构当中，并在嵌入过程中变革为有效组织社会的能动性能促性活力组织，以组织社会的嵌入型桥接路径拓宽党和政府与人民群众之间的双向信息流，由此增强国家治理体系组织结构的韧性和社会稳定发展的活性。
（原载于《治理研究》2023年第2期）
END
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